Stručni članciUstavnost i zakonitost – obavjestenje o nekim pojavama od interesa

Obavještenje o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti

OBAVJEŠTENjE O NEKIM POJAVAMA OD INTERESA ZA OSTVARIVANjE USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI

U V O D

Članom 115. Ustava Republike Srpske, između ostalog, propisano je da Ustavni sud Republike Srpske prati pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavještava najviše ustavne organe Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenje i prijedloge za eventualno donošenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi obezbjeđenja ustavnosti i zakonitosti, zaštite vitalnih nacionalnih interesa konstitutivnih naroda i ostalih, kao i ostvarivanja i zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica.

Ustavni sud Republike Srpske je do sada, u pet navrata, i to: 15.12.1996; 15.12. 1999.; 1.7.2001.; 1.11. 2005. i marta 2011. godine Narodnoj skupštini Republike Srpske i ostalim najvišim ustavnim organima Republike dostavljao obavještenja o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti u Republici Srpskoj.

Ovu ustavnu funkciju Ustavni sud Republike Srpske smatra preventivnom i izuzetno značajnom za uspješno ostvarivanje i zaštitu ustavnosti i zakonitosti kao i cjeline ustavnopravnog sistema Republike Srpske. Značaj i pozitivne efekte ove preventivne funkcije Ustavnog suda najkonkretnije izražavaju, uz ostalo, zaključci Narodne skupštine Republike Srpske usvojeni na 33. sjednici održanoj 13. 4. 2006. godine, a povodom Obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o nekim pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, na što smo posebno ukazali u Obavještenju iz 2011. godine. Navedenim zaključcima Narodna skupština, organ ustavotvorne i zakonodavne vlasti, u okviru ustavne organizacije Republike Srpske (član 69. Ustava Republike Srpske) poziva sve organe i institucije u Republici da dosljedno i odgovorno postupaju po upozorenjima i preporukama Ustavnog suda datim u navedenom obavještenju. Usvajajući date ocjene, mišljenja i prijedloge Ustavnog suda, Narodna skupština se zauzima za izgradnju konzistentnog i koherentnog ustavnopravnog sistema, popunu pravnih praznina, zamjenu prevaziđenih i drugih sličnih akata i za usaglašavanje propisa Republike Srpske sa evropskim pravom, odnosno pravom Evropske unije. Narodna skupština je stoga utvrdila obavezu da razmatra obavještenja Ustavnog suda Republike Srpske o pojavama od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, a prvenstveno zato što Ustavni sud Republike Srpske svojim odlukama, odnosno ostvarenjem ciljeva svojih ustavnih nadležnosti, prventiveno utiče na zakonodavnu politiku i na sadržaj i kvalitet zakonodavnih normi i cjeline zakonodavne i ukupne normativne djelatnosti u Republici Srpskoj.

Očekujemo da će i ovoga puta biti tako, a Ustavni sud Republike Srpske će, u istom cilju, suštinski i odgovorno još djelotvornije nastaviti vršenje svojih ustavnih nadležnosti, nastojeći da stalno unapređuje funkciju kontrole ustavnosti i zakonitosti.

NAČELO USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI

U USTAVU REPUBLIKE SRPSKE

Načelo ustavnosti i zakonitosti je univerzalno načelo jer postoji u svim pravnim porecima i u svim državama. Ono je izuzetno značajno načelo i o njemu, po službenoj dužnosti, moraju da vode računa svi donosioci pravnih akata kao i izvršioci materijalnih radnji. U pravnom smislu, načelo ustavnosti i zakonitosti podrazumijeva apsolutnu superiornost ustava i zakona u odnosu na sve druge pravne propise. U političkom značenju, načelo ustavnosti i zakonitosti se povezuje sa demokratskim poretkom i smatra se jednom od njegovih ključnih pretpostavki.

Ustav Republike Srpske, pored posebnog poglavlja koje se odnosi na Ustavnost i zakonitost, sadrži čitav niz odredaba koje, na posredan ili neposredan način štite ustavnost i zakonitost. Tako se u članu 5. Ustava Republike Srpske propisuje da se ustavno uređenje Republike temelji na, između ostalog, vladavini prava. Vladavina prava, kao pojam širi od pojma načela ustavnosti i zakonitosti, obavezno znači odsustvo arbitrerne vlasti, te se, u tom smislu, suprotstavlja svakoj samovoljnoj i diskrecionoj vlasti, što svakako podrazumijeva ustavnost i zakonitost.

U članu 10. Ustava Republike Srpske, propisuje se da su, između ostalog, građani Republike jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez bilo kakve diskriminacije. Stavom 2. člana 12. Ustava propisuje se da se nikome ne može oduzeti ili ograničiti sloboda, osim u slučajevima i po postupku koji su uređeni zakonom. Ova ustavna odredba, iako se odnosi na ljudska prava i slobode, takođe služi ostvarenju načela ustavnosti i zakonitosti, odnosno vladavini prava. Član 15. Ustava reguliše lišavanje slobode čovjeka samo u slučajevima predviđenim zakonom i u skladu sa njim. Stav 2. člana 16. Ustava propisuje da je svakome zajamčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonu zasnovanom interesu. Ovakvo ustavno rješenje je takođe osnov načela zakonitosti. Odredbe člana 17. Ustava Republike Srpske u funkciji su, kako zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda i vladavine prava, tako i u funkciji ostvarivanja zakonitosti u radu državnih organa. Član 20. Ustava sadrži već klasično rješenje koje je u funkciji ostvarenja najviših pravnih vrijednosti – pravne sigurnosti i izvjesnosti kao i načela zakonitosti, odnosno vladavine prava. Posebno ustavno rješenje nalazi se u članu 45. Ustava Republike Srpske i propisuje da je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona. Takođe isti član Ustava propisuje obavezu da je svako dužan da savjesno i odgovorno vrši povjerenu mu javnu funkciju. Ovo ustavno rješenje predstavlja drugi ključni element vladavine prava, tj. predstavlja isključenje ideje o bilo kakvom izuzimanju državnih zvaničnika od dužnosti pokoravanja zakonima koji obavezuju ostale građane kao i njihovu podložnost presuđivanju redovnih sudova. Član 67. Ustava propisuje da republički organi, u okviru Ustavom utvrđenih prava i dužnosti Republike, utvrđuju politiku, donose i izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte, vrše zaštitu ustavnosti i zakonitosti, što predstavlja konkretizaciju ustavnog principa iz člana 5. Ustava. Član 68. Ustava, koji je zamijenjen amandmanom XXXII, u t. 1., između ostalog, propisuje da Republika uređuje i obezbjeđuje 1) integritet, ustavni poredak i teritorijalnu cjelovitost Republike kao i 4) ustavnost i zakonitost, što takođe predstavlja konkretizaciju ustavnog principa iz člana 5. Ustava. Član 69. Ustava, između ostalog, propisuje da zaštitu ustavnosti i zakonitosti obezbjeđuje Ustavni sud Republike Srpske. Pored ovoga, ostvarivanje i zaštita načela ustavnosti i zakonitosti osigurava se članovima 108 – 116 Ustava, tj. poglavljem Ustavnost i zakonitost.

Na osnovu navedenog, nije potrebno posebno naglašavati ulogu i značaj načela ustavnosti i zakonitosti kao i ulogu Ustavnog suda Republike Srpske u njegovom ostvarenju i zaštiti. Stoga, funkcija Ustavnog suda da prati pojave od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, obavještava najviše ustavne organe Republike o stanju i problemima u toj oblasti i daje im mišljenja i prijedloge za donošenje zakona i preduzimanje drugih mjera radi obezbjeđenja ustavnosti i zakonitosti i zaštite sloboda i prava građana, organizacija i zajednica, nema ništa manje značajnu ulogu u odnosu na njegove ostale funkcije jer bez ostvarenja načela ustavnosti i zakonitosti nema državnopravnog poretka. Stoga će Ustavni sud Republike Srpske i u ovom Obavještenju ukazati na najznačajnije pojave u procesu ostvarivanja načela ustavnosti i zakonitosti u periodu od početka 2011. do 30.9.2013. godine.

III

ZAPAŽANjA U PRAKSI USTAVNOSUDSKOG ODLUČIVANjA

1. Član 69. Ustava Republike Srpske propisuje da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti. Stoga, Ustavni sud posebno vodi računa o principu podjele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku jer se praktičnim ostvarivanjem ovog principa zakonodavna i izvršna vlast ograničavaju na njihove ustavne okvire i tako se doprinosi afirmaciji nezavisnosti sudstva kao bitnog elementa ustavnosti i zakonitosti, odnosno afirmaciji načela vladavine prava i pravne države. Iako je Ustavom Republike Srpske izvršena jasna podjela naležnosti, Ustavni sud je utvrdio da je u proteklom periodu dolazilo do pojava koje su narušavale ovaj ustavni princip. Primjera radi, Ustavni sud je konstatovao da povreda ustavnog principa podjele vlasti iz člana 69. Ustava Republike Srpske postoji u slučaju kada Narodna skupština, kao zakonodavni organ, prenese na Vladu svoju obavezu da uređuje i obezbjeđuje određenu pravnu materiju.

Takođe, povreda postoji kada zakonodavac ovlasti Vladu da, bez zakonom utvrđenih mjerila i kriterija, izdvoji određena lica i dodijeli im privilegovan položaj u odnosu na sve ostale građane. (Odluka Ustavnog suda Republike Srpske br. U-64/02 od 31. 1. 2011. godine kojom je proglašen neustavnim član 199. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju – „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 32/00 i 34/00, odnosno član 246. prečišćenog teksta istog zakona – „Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 106/05).

Takođe, propisujući uredbom drugačije uslove za sticanje naučnih i stručnih zvanja u odnosu na uslove koji su propisani zakonom, Vlada je prekoračila svoja ovlašćenja, jer je Ustavom određeno da se zakonom uređuju osnovni pravci naučnog i tehnološkog razvoja. (Odluka Ustavnog suda Republike Srpske br. U-70/11 od 27.12.2012. godine).

Povreda ustavnih principa legaliteta i podjele vlasti postoji u slučaju kada je Vlada donijela osporenu uredbu, a da za to nije postojao materijalnopravni osnov u vrijeme njenog donošenja. (Odluka Ustavnog suda Republike Srpske br. U-52/11 od 27.12.2012. godine kojom je Uredba o klasifikaciji djelatnosti Republike Srpske – „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 119/10 proglašena neustavnom).

Takođe, Ustavni sud je konstatovao da je povrijeđeno načelo podjele vlasti u slučaju kada je osporenim odredbama izvršenje obaveza po pravosnažnim i izvršnim sudskim odlukama preneseno sa zakonodavca na vladu, jer utvrđivanje dinamike izvršenja predmetnih obaveza spada u domen zakonskog uređivanja. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br. U-39/09 od 15.11.2011. godine kojom je proglašeno neustavnim rješenje iz Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o utvrđivanju i načinu izmirenja unutrašnjeg duga Republike Srpske -„Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 34/09, prečišćeni tekst – „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 7/10).

2. Članom 109. Ustava Republike Srpske propisano je da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu. Prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju se u odgovarajućem službenom glasilu. Dakle, imajući u vidu ustavni princip da opšti akt ne može da stupi na pravnu snagu i proizvede pravno dejstvo prije nego što je na odgovarajući način objavljen, Ustavni sud je zaključio da povreda tog principa postoji u slučaju kada opšti akt stupa na snagu danom njegovog donošenja. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br. U-42/09 od 31.1.2011. godine i U-21/12 od 24.4.2013. godine). Napominjemo da su ovakve pojave relativno česte i o njima bi posebno trebalo povesti računa.

Pored ovoga, postoje slučajevi u kojima se propisuje da podzakonski opšti pravni akt stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja, što takođe nije u skladu sa navedenim ustavnim principom. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br. U-3/12 od 24.4.2013. godine). Takođe, postoje slučajevi u kojima podzakonski opšti pravni akt nije objavljen u skladu sa navedenim ustavnim odredbama kao i odredbama Zakona o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 67/05 i 110/08) sa obrazloženjem da se radi o internom pravnom aktu koji je objavljen na internet stranici. Međutim ovakav opšti pravni akt se primjenjivao i proizvodio pravne posljedice koje su tangirale prava, slobode i pravne interese velikog broja subjekata prava, zbog čega je, po mišljenju Suda, došlo do povrede načela ustavnosti i zakonitosti. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br. U-95/11 od 20.2.2013. godine).

Takođe, Ustavni sud je utvrdio da postoji povreda navedenih ustavnih principa kojim su uređena pitanja stupanja na snagu normativnih akata u slučaju kada osporeni akt ne sadrži odredbe kojima se određuje njegovo objavljivanje, niti je donosilac akta pružio dokaze da je osporeni akt objavljen na odgovarajući način. (Odluka Ustavnog suda Republike Srpske br. U-73/10 od 27.3.2012. godine).

3. U radu Ustavnog suda Republike Srpske javlja se još jedno značajno pitanje, odnosno pojava o kojoj je potrebno da obavijestimo Narodnu skupštinu Republike Srpske. Naime, Ustavni sud je utvrdio da prečišćeni tekst zakona ne smije zadirati u sistematiku osnovnog zakona i da njegove odredbe moraju biti sistematizovane po redoslijedu kako je odredio zakonodavac. Stoga je stao na stanovište da je Zakonodavni odbor Narodne skupštine, mijenjajući brojčane oznake članova zakona, prekoračio svoja ovlašćenja budući da je tako izmijenio zakon, što je u suprotnosti sa načelom prema kojem je u isključivoj nadležnosti Narodne skupštine da donosi zakone. (Odluka Ustavnog suda Republike Srpske u predmetu br. U-16/10 od 15.11.2011. godine kojom su proglašeni neustavnim čl. 137. do 467. Zakona o krivičnom postupku – prečišćeni tekst -„Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 100/09).

4. Ustavni sud Republike Srpske je u svom radu zapazio i sljedeće pojave koje je sankcionisao svojom odlukom. Naime, kada su zakonskom lex specialis odredbom propisani posebni uslovi koje moraju ispunjavati kandidati za popunu upražnjenog radnog mjesta, nije sa njom u saglasnosti odredba podzakonskog opšteg akta kojom se utvrđuju drugačiji posebni uslovi.To, drugim riječima, znači da se ne može primjenom zakona, koja se vrši donošenjem podzakonskog opšteg akta, mijenjati suština zakonskih rješenja, jer je to isključivo pravo zakonodavca. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br. U-39/09 od 15.11.2011.godine).

Takođe, Ustavni sud je konstatovao da povreda načela ustavnosti i zakonitosti postoji u slučaju kada donosilac osporenog opšteg akta nije bio ovlašćen da normira ispravku nedostataka i propusta nastalih primjenom zakona. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br. U-44/10 od 28.12.2011. godine kojom je utvrđeno da član 72. Pravilnika za održavanje premjera i katastra zemljišta – „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 17/09 nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom.)

5. Pored ovoga, Ustavni sud je u određenom broju postupaka pokrenutih za ocjenu ustavnosti i zakonitosti konstatovao da je definisanje određenih pojmova normama zakonodavnog karaktera stvar cjelishodne procjene zakonodavca odnosno zakonodavne politike i o tome Ustavni sud nije nadležan da odlučuje. (Rješenja Ustavnog suda u predmetu br. U-41/10 od 15. 11.2011. i U-77/11 od 27.12.2012.)

6. Kada je riječ o jedinicama lokalne samouprave, Ustavni sud je uočio sljedeće pojave. U praksi se dešava da skupštine opština prekoračuju ustavna i zakonska rješenja s obzirom na činjenicu da se njihovim odlukama mijenjaju i dopunjavaju zakonska rješenja. (Odluka Ustavnog suda Republike Srpske br. U-57/11 od 31.10. 2012. godine.)

Takođe, Ustavni sud je konstatovao da postoji povreda načela ustavnosti i zakonitosti u slučaju kada se ovlašćenje za donošenje podzakonskog akta lokalne zajednice ne zasniva na relevantnoj odredbi zakona kojom je uređena predmetna oblast. (Odluka Ustavnog suda Republike Srpske br. U-24/11 od 11.9.2012.godine).

Pored ovoga, Ustavni sud je utvrdio da, kada je zakonom organima lokalne samouprave dato ovlaštenje da određena pitanja regulišu statutom, nije u skladu sa zakonom i Ustavom odredba statuta kojom se propisuje da se ta pitanja regulišu posebnom odlukom, što je, takođe, relativno čest slučaj. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br. 36/10 od 24.4.2013. godine).

Takođe, potrebno je istaći da Ustavni sud ne prihvata inicijative, odnosno odbacuje prijedloge koji se odnose na ocjenu cjelishodnosti odluka lokalnih zajednica sa obrazloženjem da, ako su takve odluke donesene na temelju zakonskih ovlašćenja, Sud nije nadležan da cijeni cjelishodnost uređivanja pitanja iz njihovih nadležnosti. (Rješenja Ustavnog suda Republike Srpske br. U-46/10 od 28. 2. 2012. i U-56/10 od 31.1.2012. godine)

7. Kada je riječ o rješavanju sukoba nadležnosti, Ustavni sud zapaža da ima slučajeva kada su zahtjevi za rješavanje sukoba nadležnosti preuranjeni. Naime, postoje slučajevi u kojima se Sudu od strane jednog organa podnosi zahtjev za rješavanje sukoba nadležnosti a da nisu ispunjene procesne pretpostavke za odlučivanje, tj. nisu doneseni konačni i pravosnažni pravni akti kojim bi organi odbili nadležnost u konkretnoj pravnoj stvari. Na ovaj način dovodi se u pitanje pravna sigurnost i izvjesnost kao i ostvarivanje ljudskih prava i sloboda jer Ustavni sud ovakve zahtjeve, kao preuranjene, mora odbaciti. (Rješenje Ustavnog suda u predmetu br. U-8/13 od 24.4.2013.godine).

8. Takođe, Sud je utvrdio da propusti u postupku donošenja određenog opšteg pravnog akta, tj. propuštanje da se provedu određene radnje predviđene zakonom, dovode do neustavnosti i nezakonitosti takvog akta. (Odluka Ustavnog suda u predmetu br.U-88/11 od 5.3.2013. godine). S obzirom na činjenicu da postupak donošenja pravnog akta predstavlja sastavni element njegove forme, pa time i zakonitosti i ustavnosti u formalnom smislu, o tome bi svi donosioci opštih, ali i pojedinačnih (iako njihovu zakonitost Ustavni sud ne ocjenjuje) pravnih akata trebali da vode računa.

9. Načelo ustavnosti i zakonitosti podrazumijeva saglasnost nižih pravnih akata sa Ustavom i zakonom, kako u materijalnopravnom, tako i u formalnopravnom smislu. To praktično znači da svaki pravni akt, osim Ustava, mora imati svoj pravni osnov u višem pravnom aktu. U tom smislu, Ustavom Republike Srpske propisano je da Vlada, pored ostalog, obezbjeđuje sprovođenje i izvršava zakone i druge propise i opšte akte u skladu sa Ustavom, a radi izvršavanja zakona donosi uredbe, odluke i druge akte. Ustavni sud je utvrdio da, kada postoji zakonska obaveza da se odgovarajući podzakonski opšti pravni akt donese u određenom roku od dana stupanja zakona na snagu, donošenjem takvog akta prije stupanja na snagu zakona, dakle bez pravnog osnova za njegovo donošenje, dolazi do povrede načela ustavnosti i zakonitosti i takva praksa ne bi smjela da se nastavi. (Odluka Ustavnog suda u predmetu U-52/11 od 27.12.2012. godine kojom je Uredba o klasifikaciji djelatnosti Republike Srpske -„Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 119/10 proglašena nesaglasna sa Ustavom i zakonom).

10. Ustav Republike Srpske poznaje samo pojam stupanja na snagu zakona, drugih propisa i opštih akata, tj. ne pravi razliku između momenta stupanja na snagu i početka primjene opštih pravnih akata. Dakle, primjena propisa direktno je vezana za njihovo stupanje na snagu, odnosno početak važenja, zbog čega ih, u cilju zaštite pravne sigurnosti i vladavine prava, nije moguće primjenjivati prije toga. Zbog toga su tek nakon stupanja na snagu opšteg pravnog akta subjekti na koje se norme odnose obavezni da postupaju u skladu sa njima. Međutim, Ustavni sud zapaža da ima slučajeva da je podzakonskim opštim pravnim aktom propisano da se isti primjenjuje prije nego što stupi na snagu, čak i prije donošenja, što dovodi do povratnog, odnosno retroaktivnog dejstva ovakvog pravnog akta. Na ovaj način dolazi do povrede odredbe člana 110. stav 1. Ustava kojom je zabranjeno povratno dejstvo opštih pravnih akata, zatim odredbe člana 108. stav 1. Ustava, prema kojoj zakoni, statuti i drugi propisi moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, odredaba člana 109. kojim je propisano da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu kao i da se prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućim službenim glasilima kao i odredbe člana 5. stav 1. al. 5. Ustava kojom je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji na vladavini prava. Retroaktivno dejstvo propisa posebno pogađa princip pravne sigurnosti i izvjesnosti. Pored toga, veoma često je nemoguće otkloniti štetne pravne posljedice koje su time prouzrokovane.

Činjenica je da Ustav predviđa i izuzetak od načela zabrane povratnog dejstva opštih akata, odnosno utvrđuje da se samo zakonom može odrediti da pojedine njegove odredbe imaju povratno dejstvo, ali samo ukoliko to zahtijeva opšti interes koji je utvrđen u postupku donošenja zakona. Međutim, ovakve situacije dešavaju se i prilikom donošenja, tj. usvajanja podzakonskih opštih pravnih akata. (Odluka Ustavnog suda u predmetu U-63/11 od 27.12.2012. godine kojom je utvrđeno da je član 64. stav 3. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske -“Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 17/08, 26/09, 26/10 i 76/11 neustavan).

11. Pored ovoga, Ustavni sud zapaža da postoje zakoni Republike Srpske, dakle zakoni koje je usvojila Narodna skupština Republike Srpske, a koji sadrže odredbe kojima se propisuje da se na određena pitanja koja su predmet regulisanja predmetnih zakona primjenjuju odredbe zakona Bosne i Hercegovine, tj. zakona koje je usvojila Parlamentarna skupština Bosne i Hercegovine. U ovakvim slučajevima Ustavni sud se našao u situaciji da se za ocjenu ustavnosti predmetnih zakonskih odredaba mora oglasiti nenadležnim iako se radi o zakonima Republike Srpske tj. zakonima koje je usvojila Narodna skupština Republike Srpske. Smatramo da se ovakvim zakonskim rješenjima narušava princip hijerarhije pravnih akata kao i princip o podjeli nadležnosti između institucija Bosne i Hercegovine i entiteta. Pored toga, ovim se narušava koherentnost i konzistentnost pravnog sistema Republike Srpske i o tome u budućnosti treba posebno povesti računa. (Rješenje Ustavnog suda u predmetu br.U-74/11 od 27.12.2012. godine kojim je odbačen prijedlog za ocjenu ustavnosti člana 38. stav. 1. t. a) i stav 2. Zakona o radio-televiziji Republike Srpske – „Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 49/06, 73/08 i 42/10).

12. Takođe, Sud konstatuje da je u nekim predmetima svoje djelovanje okončavao obustavom postupka jer su, u međuvremenu, donosioci osporenih akata sami otklanjali neustavnost ili nezakonitost, tj. usaglašavali svoje akte sa Ustavom ili zakonom, što je, takođe, pozitivna pojava. Pored ovoga, u određenim slučajevima, kada su se stekli uslovi propisani Ustavom i zakonom, Ustavni sud je proglašavao određene akte neustavnim u vrijeme njihovog važenja, iako su u međuvremenu otklonjeni razlozi koji su doveli do povrede načela ustavnosti i zakonitosti ili su isti prestali važiti. (Odluka Ustavnog suda br. U-34/11 od 28.11.2012. godine kojom je utvrđeno da član 6o. stav 2. Pravilnika o primjeni Zakona o porezu na dobit – „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 129/06, 110/07, 114/07, 62/08, 9/09 i 122/10, u vrijeme važenja, nije bio u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o porezu na dobit – „Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 91/06).

13. Ustavni sud Republike Srpske takođe ukazuje na pojave kao što su situacije u kojima se podzakonskim pravnim aktima uvode novi pravni instituti koji nisu predviđeni zakonskim normama.(Odluka Ustavnog suda br. U-33/12 od 25.9. 2013. godine kojom je utvrđeno da pojedine odredbe Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske-„Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 17/08, 26/09, 26/10 i 76/11 nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o radu.U ovoj odluci Sud je stao na stanovište da je Posebnim kolektivnim ugovorom kao podzakonskim aktom, pored zakonom utvrđenih prava na naknadu i uvećanje plate radnika određeno novo pravo na naknadu plate, koje nije predviđeno Zakonom. U vezi sa navedenom ocjenom, Sud je imao u vidu i ovlašćenje sadržano u odredbi člana 13. stav 2. Zakona o radu, prema kojoj se kolektivnim ugovorom mogu odrediti povoljnija prava od prava uvrđenih ovim zakonom, ali je, na osnovu člana 128. ovog zakona, ocijenio da se to može učiniti samo u okviru zakonom utvrđenih prava).

14. S obzirom na činjenicu da ustavnopravni sistem Republike Srpske ne poznaje hijerarhijsko rangiranje zakonskih normi, u razmatranju i odlučivanju u brojnim predmetima, Sud nije prihvatio da odlučuje o eventualnoj međusobnoj nesaglasnosti zakona, jer to nije u njegovoj nadležnosti. Međutim, ovom prilikom Sud mora konstatovati da postoje pojave u kojima su pojedina zakonska rješenja u koliziji i zakonodavac bi o tome trebao da posebno povede računa. Takođe, pojedinim zakonskim rješenjima data je prednost u primjeni jednog zakona u odnosu na druge zakone koji regulišu istu problematiku. I u tim slučajevima Sud je utvrđivao da takve zakonske odredbe nisu u saglasnosti sa Ustavom (Odluka U-60/06 od 5. jula 2007. godine i Odluka U-75/04 od 15. januara 2009. godine). https://www.bih-pravo.org/

Takođe, Sud ovom prilikom konstatuje da nije nadležan da ocjenjuje primjenu zakona i drugih propisa, da ocjenjuje cjelishodnost normativnih rješenja, niti da odlučuje o zahtjevima za izmjene zakona. Međutim, i o ovim pojavama nadležni organi Republike bi trebali povesti računa, pogotovo kada se radi o principu cjelishodnosti kao i o primjeni pravnih akata.

15. Pored ovoga, Ustavni sud ima potrebu da organe Republike Srpske obavijesti i o sljedećim pojavama. Naime, Komisija za praćenje i proučavanje pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti ovog Suda u dva navrata je razmatrala predstavke građana Republike Srpske u pogledu sljedećih pojava. U prvom slučaju radi se o pojavi da se propisi (podzakonski pravni akti) koji su po Ustavu Republike Srpske i relevantnom zakonu prestali da važe i dalje primjenjuju. U pogledu ove pojave o istoj je, na prijedlog Komisije, Sud zauzeo stav da je potrebno da se o navedenom obavijeste nadležna ministarstva, što je i učinjeno. U drugom slučaju radi se o činjenici da je došlo do situacije u kojoj organi lokalne samouprave nisu postupali po Ustavu Republike Srpske, Zakonu o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05 i 118/05) te u skladu sa Mišljenjem Ministarstva uprave i lokalne samouprave u kojem je konstatovano da je došlo do povrede relevantnih odredaba predmetnog zakona, o čemu je putem predstavke obaviješten Ustavni sud. Iako se radi o pojedinačnom pravnom aktu za čiju ocjenu ustavnosti i zakonitosti Ustavni sud nije nadležan, Komisija za praćenje i proučavanje pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti je o istom obavijestila Ustavni sud koji je zaključio da se i o ovakvim pojavama moraju obavijestiti organi Republike što ovom prilikom i činimo.

16. Imajući u vidu da prema članu 115. Ustava Sud ocjenjuje saglasnost opštih akata sa Ustavom i zakonom, ovaj Sud se u više navrata oglasio nenadležnim za ocjenu međusobne saglasnosti podzakonskih akata, bilo da se radi o aktima iste ili različite pravne snage (Odluka Ustavnog suda U-45/11 od 28. novembra 2012. godine i Odluka U-13/11 od 11. septembra 2012. godine).

I V

IZVRŠAVANjE ODLUKA USTAVNOG SUDA

Prema članu 119. Ustava odluke Ustavnog suda su opšteobavezne i izvršne na teritoriji Republike a izvršenje odluka Ustavnog suda obezbjeđuje Vlada. Međutim, zbog pojava neizvršavanja odluka Ustavnog suda, ova materija je dobila svoju krivičnopravnu zaštitu u okviru koje će se sankcionisati službeno i odgovorno lice koje odbija da izvrši odnosno, onemogućava da se izvrši odluka Ustavnog suda Republike Srpske. Ovo je posebno značajno jer se izvršenjem odluka Ustavnog suda ostvaruje načelo ustavnosti i zakonitosti odnosno dolazi do uklanjanja iz pravnog poretka neustavnih i nezakonitih opštih pravnih akata. Bez ovoga bi odluke Ustavnog suda značile samo registrovanje ili konstatovanje neustavnosti ili nezakonitosti.

U dosadašnjoj praksi nije bilo izraženijih primjera neizvršavanja odluka Ustavnog suda Republike Srpske, ali je primijećeno da implementacija ovih odluka nije uvijek blagovremena niti potpuna, u skladu sa smislom, strukturom i suštinom odgovarajuće odluke Ustavnog suda Republike Srpske. Ustavni sud Republike Srpske stoji na stanovištu da pitanje izvršenja odluka Ustavnog suda Republike Srpske mora biti predmet kontinuirane aktivnosti Vlade Republike Srpske kao i samog Suda. (Kao primjer navodimo Odluku u predmetu U-38/10 od 15. novembra 2011. godine, kojom je utvrđeno da član 251. Zakona o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 92/06 i 34/09) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. Članom 70. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 30/12) problematika iz neustavnog člana 251. Zakona o tržištu hartija od vrijednosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 92/06 i 34/09) a u cilju provođenja Odluke Ustavnog suda regulisana je na drugačiji način. Međutim, i novo zakonsko rješenje Ustavni sud je svojom Odlukom broj U-42/12 od 29. maja 2013. godine proglasio neustavnim). Gotovo identična situacija je u odnosu na član 14. Zakona o unutrašnjem dugu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/12) koji je Ustavni sud Odlukom broj U-26/12 od 24. aprila 2013. godine proglasio neustavnim u vrijeme važenja, iako je ranije u predmetima broj U-75/04 i U-39/09 Sud utvrdio da su takva zakonska rješenja neustavna, te je rješenje iz člana 14. Zakona trebalo da slijedi navedene odluke Ustavnog suda.

Pored toga, u Odluci U-62/12 od 25. septembra 2013. godine Sud je utvrdio povredu člana 119. stav 1. Ustava, jer je donosilac podzakonskog akta vršio izmjene i dopune odredbe tog akta, koja je Odlukom Suda u predmetu br. U-9/11od 20. aprila 2012. godine ocjenjena kao neustavna i nezakonita, te je time prestala da važi.

VIJEĆE ZA ZAŠTITU VITALNOG INTERESA

Ustavni sud je u izvještajnom periodu rješavao određen broj zahtjeva za zaštitu vitalnog interesa, smatrajući ih prioritetnim i nastojeći da održi inače veoma kratke ustavne rokove. Ustavni sud, kao i u ranijim obavještenjima, konstatuje da u postupku odlučivanja o vitalnom interesu još nisu uspostavljeni adekvatni kriterijumi i standardi koji treba da izražavaju pravi smisao ovog ustavnog instituta. Pri ovome, prije svega, treba imati u vidu činjenicu da se propisana procedura odlučivanja o tome nedovoljno poštuje te da se često ovakvi zahtjevi postavljaju i za pitanja koja nemaju takav značaj. Zahtjevi koji se upućuju Ustavnom sudu često su nepotpuni, nejasni i bez elemenata koji su za takve zahtjeve propisani.

U toku 2011. godine Ustavnom sudu je podneseno ukupno devet zahtjeva za zaštitu vitalnog interesa i svi zahtjevi su podneseni od strane Kluba Bošnjaka u Vijeću naroda Republike Srpske. Od toga su tri zahtjeva oglašena neprihvatljivim, dok je povodom jednog zahtjeva utvrđeno da je došlo do povrede vitalnog interesa, a povodom pet zahtjeva Sud je konstatovao da povrede vitalnog interesa nema.

U toku 2012. godine Vijeće za zaštitu vitalnog interesa razmatralo je ukupno tri predmeta iz svoje nadležnosti. Jedan zahtjev podnesen je od strane Kluba bošnjačkog i Kluba hrvatskog naroda, a dva zahtjeva je podnio Klub bošnjačkog naroda. U sva tri slučaja utvrđeno je da nema povrede vitalnog interesa.

U periodu od 1.1. 2013. do 30. 9.2013. razmatrana su dva zahtjeva za zaštitu vitalnog interesa i u jednom slučaju je utvrđeno da nema povrede istog dok je drugi zahtjev oglašen neprihvatljivim.

Na osnovu svoje dosadašnje prakse, Ustavni sud može konstatovati da su zahtjevi klubova, u proceduralnom smislu, redovno prihvatljivi, ali su često nepotrebni i necjelishodni i ne odnose se na vitalni interes. To objektivno otežava rad Suda, odnosno Vijeća za zaštitu vitalnog interesa.

ZAKLjUČNE OCJENE USTAVNOG SUDA O NEKIM

ASPEKTIMA OSTVARIVANjA USTAVNE FUNKCIJE SUDA

Ustavni sud Republike Srpske, izvršavajući neposredno svoju ustavnu funkciju praćenja pojava od interesa za ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti, odnosno ostvarivanja i zaštite ustavnopravnog poretka Republike Srpske kao i kroz donošenje svojih odluka, daje konkretan doprinos ostvarivanju suštinskih ciljeva i normi Ustava Republike Srpske kao i izgradnji pravnog poretka Republike Srpske. Iznesena mišljenja o ostvarivanju ustavnosti i zakonitosti, utvrđene kritičke ocjene kao i prijedlozi koji su dati u ovom Obavještenju, bitan su sastavni dio ustavnih obaveza ovog Suda kao i njegovih nastojanja da doprinese daljoj afirmaciji demokratskih odnosa i vladavini prava u Republici Srpskoj.

Položaj i uloga Ustavnog suda u cjelokupnom pravnom poretku Republike Srpske treba da osiguraju ostvarenje, odnosno dostizanje nivoa evropskih standarda, principa vladavine prava i ostvarenje osnovnih sadržaja pravne države, što, naravno, uključuje sve demokratske atribute pravde, pravičnosti i ostvarivanja i zaštite ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Naprijed navedena zapažanja predstavljaju samo neka od značajnijih za koja je Ustavni sud ocijenio da ih treba posebno istaći. Nadamo se da će naše Obavještenje doprinijeti da do ovakvih pojava ugrožavanja načela ustavnosti i zakonitosti više ne dolazi čime bismo i mi sami ispunili jednu od naših ustavnih funkcija.

Broj: U-332/13 PREDSJEDNIK

30. oktobar 2013. godine USTAVNOG SUDA

Džerard Selman